הצעת חוק אחריות מזמין שירותי קבלן לזכויות העובדים

12.07.06 קטגוריית: חברה וכלכלה, כללי

הכנסת השבע-עשרה

הצעת חוק של חברי הכנסת:

  • דב חנין
  • שלי יחימוביץ
  • יורם מרציאנו
  • רן כהן
  • מוחמד ברכה
  • חנא סוייד

הצעת חוק אחריות מזמין שירותי קבלן לזכויות העובדים, התשס"ו-2006

הגדרות

1.בחוק זה –

"הסכם קיבוצי" – כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-19571, לרבות צו הרחבה והסדר קיבוצי בכתב כמשמעותם בחוק האמור;

"יום עבודה" – כמשמעותו בחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-19512;

"קבלן" – קבלן כוח אדם כהגדרתו בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו-19963 (להלן – חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם), וכן קבלן מבצע;

"קבלן מבצע" – קבלן המבצע עבודה בעבור אדם או הנותן שירותים לפי הזמנתו;

"מזמין" – מעסיק בפועל כהגדרתו בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו-1996, וכן אדם, למעט יחיד, שמתבצעת בעבורו עבודה או ניתנו לפי הזמנתו שירותים, שלא באופן חד-פעמי, על-ידי עובד של קבלן מבצע; סוגי מזמינים לענין זה, ייקבע בהוראות על ידי השר באישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת.

"מפקח עבודה" – מפקח שמינה השר, לשם פיקוח על ביצוע הוראות לפי חוק זה;

"השר" שר התעשייה, המסחר והתעסוקה.

חבות המזמין

2.(א)זכויות לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה עבודה, המוקנות לעובד של קבלן, יחולו גם כלפי המזמין, אם התקיים אחד מאלה:

  1. העובד דרש מן הקבלן לקיים לגביו זכות מזכויות לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה עבודה, מסר למזמין הודעה בכתב ולפיה מסר את הדרישה האמורה, והדרישה לא קוימה על ידי הקבלן עד תום 21 ימים ממועד מסירת ההודעה; דרישה והודעה כאמור יכול שיימסרו גם על ידי ארגון העובדים היציג באותו מקום עבודה, ובאין ארגון עובדים כאמור – בידי ארגון עובדים שהעובד חבר בו, או על ידי ארגון העוסק בקידום זכויותיהם של עובדים;
  2. מפקח עבודה מסר למזמין הודעה בכתב כי יש לו מידע ולפיו לא קוימה זכות מזכויות לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה, לגבי עובד שעליו הצביע, והזכות לא קוימה על ידי הקבלן עד תום 21 ימים ממועד מסירת ההודעה;
  3. העובד הגיש תובענה בשל הפרת זכות מזכויות לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה, נגד הקבלן ונגד המזמין, גם אם לא נמסרו קודם לכן הודעה או דרישה בהתאם לפסקה (1) או (2) לפי העניין, והזכות לא קוימה על ידי הקבלן עד תום 21 ימים ממועד מסירת התובענה למעסיק בפועל.

(ב)אין באמור בסעיף זה כדי לגרוע מהוראות סעיף 13 לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו-1996, או מהוראות סעיף 6א לחוק שכר מינימום, התשמ"ז-19874.

המדינה כמזמין

3.דין המדינה כמזמין כדין כל מזמין אחר.

איסור התניה

4.זכותו של עובד, לפי חוק זה, אינה ניתנת להתניה או לויתור.

סמכות למתן פטור

5.השר רשאי, באישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, לפטור מזמין או סוגי מזמינים מתחולת הוראות סעיף 2 לחוק זה, לפרק זמן קצוב שייקבע ובהתאם לסוג העבודה שמבוצעת עבור המזמין או השירותים שניתנים לו.

סמכות בית הדין לעבודה

6.לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון בתובענה על הפרת הוראות חוק זה.

תיקון חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם

7.בחוק העסקת עובדים על ידי חברות כוח אדם, התשנ"ו-1996, בסעיף 1:

(א)בהגדרה "קבלן כוח אדם", אחרי "מי שעיסוקו" יבוא "או עיקר עיסוקו";

(ב)בסופו, אחרי ההגדרה "השר", יבוא:

""שירותי כוח אדם" – שירותים שהספקתם בהתאם למוסכם בין קבלן כוח אדם לבין מעסיק בפועל, להלכה ולמעשה, אינה מצריכה ידע, מומחיות או אחריות מעבר לאלה הנדרשים באופן סביר לצורך ניהול משאבי אנוש".

דברי – הסבר

מטרת התיקון היא להטיל את החובה לדאוג לקיום זכויות העובדים לא רק על המעסיק הפורמאלי, אלא גם על מי שמזמין שירותים או עבודה מאת קבלן מבצע, לרבות קבלן כוח אדם.

בשוק העבודה של היום התפתחה פרקטיקה של מיקור-חוץ (outsourcing) של תחומים אחדים בפעילות העסקית, ולשם כך מושכר כוח אדם באמצעות חברות או קבלנים למתן שירותים ספציפיים, כגון: שמירה, אבטחה, ניקיון, תחזוקה ועוד. זאת, לאו דווקא על-ידי חברות או קבלני כוח אדם, אלא על ידי חברות או קבלנים המוצגים כמתמחים בתחום מסוים.

העסקת עובדים על-ידי חברות וקבלנים בתחום כוח האדם הוסדרה בחוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם, תשנ"ו – 1996 (להלן – חוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם), אשר קבע, בין היתר, פרוצדורה מדוקדקת של קבלת רשיון לעסוק בתחום זה, פיקוח קפדני על-יד פקחי משרד התעשיה המסחר והתעסוקה, וחובת הפקדת ערובה.

דא עקא, שניתן לחמוק מתחולתו של חוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם, כאשר היחסים העסקיים מוגדרים לא כהספקת כוח-אדם, אלא כהספקת שירות או עבודה. במילים אחרות: קבלן כוח-אדם הופך לקבלן שירותים, שעה שבמקום עובדים בשר ודם הוא מספק שירות או עבודה ערטילאיים.

בדרך זו, נמצאו זכויותיהם של עובדים רבים של קבלני שירותים מקופחות אף בהשוואה לזכויות העובדים של קבלני כוח אדם.

המחוקק היה ער למעמדם החלש של העובדים המועסקים בהעסקת משנה, ועל כן הטיל עד עתה, במסגרת הסדרים חקיקתיים אחדים, אחריות לשמירת זכויות העובדים גם על מי שנהנה בפועל מפרי עבודתם של עובדים שכאלה. כך, לדוגמא, סעיף 13 לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, קבע כי יש לקיים שיווין בתנאי עבודה בין מי שעובד במקום העבודה שבו עובדים גם עובדי קבלן כוח אדם, לבין העובדים של קבלן כוח אדם במועסקים באותו מקום עבודה. יוער, עם זאת, כי סעיף זה אינו קובע, בלשון מפורשת ובשפה שאינה משתמעת לשני פנים, כי המעסיק בפועל ישא באחריות משפטית – פלילית או אזרחית – בגין אי-קיום זכויות העובדים שאינם עובדים "שלו", אלא עובדי קבלן כוח אדם.

לעומת זאת, אם כי בהתבסס על קו חשיבה דומה, הטיל סעיף 6א לחוק שכר מינימום, התשמ"ז – 1987 (להלן – חוק שכר מינימום), חובה מפורשת על ה"מעסיק בפועל" (כאשר הגדרה זו נלקחה במישרין מחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם) לשלם שכר מינימום לעובד של קבלן כוח אדם, המועסק אצלו בהעסקת-משנה.

הצעת החוק הנוכחית באה, איפוא, להרחיב את העקרון המודגם לעיל, ולהטיל את החובה לקיום זכויות העובד לפי חוקי העבודה – כל זכות, ולא רק הזכות לשכר מינימום – לא רק על מי שמעסיק אצלו עובדים באמצעות קבלן כוח אדם, אלא גם על מי שמקבל שירותים או עבודה מאת קבלן מבצע.

ההגדרה המוצעת של "קבלן מבצע" מבוססת גם היא על הגדרה שכבר התקבלה על-ידי המחוקק, בסעיף 15ד לחוק שכר מינימום: סעיף קטן (ב) לסעיף זה קובע, כי :

"רשות ציבורית תכלול בחוזה שייכרת בינה לבין קבלן המבצע עבודה בעבורה או הנותן שירותים לפי הזמנתה (בסעיף זה – קבלן מבצע), סעיף הקובע כי הפרת הוראות חוק זה על-ידי הקבלן המבצע לגבי עובד המועסק על-ידו לשם ביצוע חוזה כאמור מהווה גם הפרת חוזה".

החוק המוצע מהווה, איפוא, המשך המגמה הנחוצה של הטלת אחריות לשמירת זכויות העובדים על אותו גורם עסקי שנהנה בפועל מיזע כפיהם, גם אם ברטוריקה העסקית "נעטפים" בני-אנוש אלה באצטלה של "עבודה" או "שירות".

הנה כי כן: החוק המוצע מבקש להכניס תחת כנפיו כל מזמין, בין אם הוא מזמין שירות או עבודה מ"קבלן ביצוע" כאמור, ובין אם הוא משתמש בשירותי כוח אדם. באשר לסוג האחרון של המזמינים, יש להבהיר רק זאת: אכן, החקיקה הקיימת מטילה, כאמור, חובות אחדות על "מעסיק בפועל", כהגדרת מונח זה בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם ובחוק שכר מינימום. ואולם, חובות אלה מצומצמות בהיקפן – כפי שהראינו לעיל, ולא תמיד הן מנוסחות בלשון בהירה. ההצעה הנוכחית באה, איפוא, להביא לאחידות ולהסיר כל ספק באשר לתחולת עקרון-היסוד העומד בבסיסה: כל מי שנהנה מיגיעה אישית של עובד, המועסק אצלו בהעסקת-משנה על כל צורותיה (באמצעות קבלן כוח, קבלן שירותים, או קבלן-עבודה) – חייב גם לדאוג לקיום זכויותיהם של עובדים אלה.

יודגש מייד, עם זאת, כי החובות לפי החוק המוצע יחולו על מזמין שהוא "אדם", כהגדרת מונח זה בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (סעיף 4: "מקום שמדובר באדם – אף חבר-בני-אדם במשמע, בין שהוא אדם תאגיד ובין שאינו תאגיד") – אך לא יחולו על יחיד.

מנגנון הטלת החובה על המזמין, הקבוע בסעיף 2 להצעה הנוכחית, מתבסס על המנגנון שהתקבל על-ידי המחוקק בסעיף 6א לחוק שכר מינימום, והוא בא לוודא כי ניתנה למזמין בפועל הזדמנות נאותה לתקן את הפגם שעליו הוצבע בפניו.

לסיכום: אין כל רציונל או הגיון, משפטי ומעשי כאחד, לעשות אבחנה בין תשלום שכר מינימום לתשלום שכר שאינו שכר מינימום, לפיכך מן הראוי לפרוס את יריעת ההסדר החל על תשלום שכר מינימום גם על תשלום שכר באשר הוא. משקבע המחוקק כי תהא למזמין שירותי כוח אדם ("המעסיק בפועל") אחריות לתשלום שכר מינימום של עובד קבלן, אין מניעה לחייבו בשאר זכויות מגן, חשובות לא פחות, כגון: חופשה שנתית, דמי מחלה, גמול עבודה בשעות נוספות ומנוחה שבועית, וכן הזכויות אשר הוסדרו בהסכמים קיבוציים, הסדרים קיבוציים וצווי הרחבה.

הטלת אחריות על מזמיני השירות על כל סוגיהם, לרבות "מעסיקים בפועל" של העובדים של קבלני כוח אדם, כהגדרתם בחקיקה היום, תמנע בעתיד את ההעסקה המלאכותית באמצעות חברות הסוחרות בכוח אדם, מקום שאין כל צורך והצדקה בכך, שעה שהמטרה האמיתית בהתארגנות עסקית שכזו היא להתחמק מקיום יחסי עובד ומעביד – הגם שהלכה למעשה, זהו טיב היחסים בין מעסיק בפועל או מזמין השירותים לבין העובד שמועמד לרשותו על-ידי המעסיק הפורמאלי.

למגמה של המחוקק, בשורה של חיקוקים, לפעול להגנת העובד שמועסק על יד קבלן כוח אדם ולהטלת אחריות על המעסיק בפועל הן באשר לאחריות פלילית והן באשר לחבות כספית בגין נזקים שנגרמים לעובד בעקבות הפרה של הוראות בחיקוקים האמורים, ראו, בין היתר: סעיף 9(ב) לחוק עבודת נשים, התשי"ד-1954, סעיף 7(ג) לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, סעיף 41ב לחוק חיילים משוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט-1949, סעיף 9 לחוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998, סעיף 29 לחוק מידע גנטי, התשס"א-2000.

בשולי ההצעה, מוצע לתקן את ההגדרות שבחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם: יש להבהיר בחוק את המונח "שירותי כוח אדם", שאינו מוגדר עד כה – כדי לשלבו, באופן הרמוני בחקיקה המוצעת, ולהבחין בדרך זו בין חברות שעוסקות בניהול משאבי אנוש לבין חברות שאכן מתמחות במתן שירותים ספציפיים המצריכים מומחיות מיוחדת; כמו-כן, יש לצמצם את התחולה של המונח "קבלן כוח אדם", כדי שלא יחול על פעולה עסקית חד-פעמית, וכדי להתאים את ההגדרה לחקיקה הקיימת (ראו חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959, הגדרת "לשכה פרטית" בסעיף 62, וכן חוק עובדים זרים (העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א-1991, הגדרה "מתווך כוח אדם" בסעיף 1).

הצעת חוק דומה הונחה על שולחן הכנסת השש-עשרה על ידי חבר הכנסת יגאל יאסינוב וקבוצת חברי הכנסת ומספרה פ/3900.

הצעת חוק דומה הונחה על שולחן הכנסת השש-עשרה על ידי יגאל יאסינוב ומספרה: 4120